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Immigration : la France dans le guêpier juridique européen.
 La France conserve-t-elle encore la maîtrise souveraine de sa politique en matière de sécurité intérieure ? Administrée quotidiennement à l’épreuve du terrain, la réponse à cette interrogation, vitale pour la cohésion du corps social français, est à coup sûr négative car, en ce domaine, la réalité accablante des faits accrédite partout le sentiment d’une funeste impuissance de notre pays que les pouvoirs publics peinent de plus en plus à dissimuler. Ebranlées par une réforme déstabilisante du régime de la garde à vue, d’inspiration européenne, qui est à présent imposée au forceps dans les commissariats et les casernes de gendarmerie, affrontant sur le sol français, plus qu’ailleurs, le flot continu de vagues d’immigrants illégaux dont la reconduite aux frontières est plus que jamais compromise par un redoutable maquis réglementaire que de complexes normes européennes se chargent d’alimenter chaque jour, les forces de l’ordre de notre pays ne savent plus désormais où donner de la tête.
A un an des élections présidentielles, Nicolas Sarkozy en est réduit, sur la lancinante question de l’immigration, à piloter à vue en utilisant avec une parfaite mauvaise foi de bonnes vieilles ficelles politiciennes pour mieux détourner l’attention des Français des sujets d’actualité qui fâchent : ne voit-on pas ainsi le chef de l’Etat, à la faveur de deux faits récents qui occupent pareillement l’actualité du moment, multiplier tant et plus les écrans de fumée pour mieux circonvenir le jugement de nos compatriotes ?
Nicolas Sarkozy dit vouloir enrayer définitivement l’afflux en France des réfugiés en provenance de Tunisie et de Lybie, via l’Italie : voici peu, il a ainsi affirmé solennellement sa volonté de « suspendre » temporairement les accords de Schengen, avant de réviser prudemment son propos en indiquant qu’il voulait « revoir les clauses de sauvegarde dans des situations particulières ». Pour marquer sa détermination, le chef de l’Etat a alerté Bruxelles, en cosignant avec Silvio Berlusconi, le 26 avril 2011, une lettre commune adressée aux présidents de la Commission et du Conseil européens, José Manuel Barroso et Hermann Von Rompuy.
Quelques jours auparavant, Claude Guéant a dévoilé, avec force battage médiatique, son objectif de réduire significativement l'immigration légale en France : en annonçant vouloir faire passer "dans un premier temps" de 200.000 à 180.000, le nombre d'étrangers légalement admis chaque année dans notre pays, le ministre de l'intérieur affiche de la sorte sa volonté de diminuer l’immigration de travail et le regroupement familial.
Les gesticulations de l’actuel locataire de l’Elysée et des membres de son gouvernement, comprises par tous comme autant de manœuvres de diversion, fleurent bon la cuisine pré-électorale et ne masquent guère en réalité l’incapacité actuelle de la France à enrayer avec sûreté la pression migratoire qui désormais la submerge chaque jour à ses frontières, au prix d’immenses drames humains.
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Signés les 14 juin 1985 et 19 juin 1990, les accords dits de Schengen, du nom de la localité luxembourgeoise où ils furent scellées, prescrivent la libre circulation des personnes en Europe, en prohibant les contrôles aux frontières intérieures d’un espace géographique qui s’étend désormais, avec ses 42.672 kms de frontières maritimes et ses 8.826 kms de frontières terrestres, à 25 pays, pour une population de plus de 400 millions d’habitants : en sont membres pour l’heure, la Suisse, l’Islande, la Norvège ainsi que tous les pays membres de l’Union européenne, à l’exception du Royaume-Uni, de la Bulgarie, de l’Irlande, de la Roumanie et de Chypre.
Dans l’imaginaire européiste, marqué bien souvent du sceau de l’angélisme, le principe cardinal posé par les accords de Schengen a valeur de dogme : pour peu qu’il dispose de moyens de subsistance suffisants, tout étranger autorisé à entrer dans l’espace Schengen est censé, après en avoir franchi sa frontière extérieure, être en règle pour une période de trois mois dans tous les autres pays. Pour intangible qu’elle soit, cette liberté de circulation impose toutefois aux Etats de sécuriser la surveillance de leurs frontières à l’égard des pays non membres de l’Union européenne ; elle trouve également son garde-fou virtuel dans la possibilité pour les Etats de rétablir temporairement des contrôles en cas de menaces graves pour la sécurité intérieure ou l’ordre public, non sans conditionner strictement ce dispositif exceptionnel à de fortes contraintes d’application (rétablissement aux frontières proportionnel à la menace en cause ; interdiction de viser les individus en fonction de leurs nationalités ou de leur point d’entrée dans l’espace Schengen…). Dans cet esprit, la Commission n’a-t-elle pas ainsi demandé à la France et à l’Italie, le 3 mai 2011, si elles avaient procédé à des contrôles systématiques et ciblés dans leurs zones frontalières, lors des interpellations de migrants tunisiens, ce qui constitueraient alors dans l’affirmative, aux yeux de Bruxelles, des infractions aux règles de Schengen...?
Une évidence s’impose manifestement : en délivrant massivement des permis de séjour aux 20.000 tunisiens qui ont gagné ces dernières semaines les côtes de l’ile de Lampedusa, sans que les pays d’accueil réellement convoités par ces réfugiés, essentiellement la France, ne puissent en rien y faire obstacle, l’Italie a mis le feu aux poudres. A dire vrai, la question du rétablissement du contrôle aux frontières est au cœur de la querelle entre la France et l’Italie et c’est bien cette clause de sauvegarde prévue dans les accords de Schengen, guère appliquée depuis 1985, si ce n’est à l’occasion de rencontres sportives ou de sommets internationaux sensibles, que le tandem franco-italien s’est proposé de renforcer dans sa missive commune adressée aux autorités de Bruxelles.
En apparence, Bruxelles semble avoir lâché du lest : Mme Cécilia Malmström, commissaire européenne aux affaires intérieures, chargée des questions de l’immigration a proposé, le 4 mai 2011, d’étendre les possibilités d’user plus largement de la clause de sauvegarde, en autorisant le rétablissement temporaire des contrôles aux frontières, non plus seulement dans les hypothèses restrictives de menaces graves pour la sécurité intérieure ou l’ordre public, mais aussi en cas de difficultés ou de défaillances d’un Etat membre ou lorsque une partie de la frontière extérieure de l’Union est soumise à une pression migratoire extraordinaire.
Aussitôt ces ouvertures annoncées, le gouvernement français s’est cru autoriser à crier partout victoire. Trop vite sans doute, car ces propositions de la Commission européenne qui seront discutées lors d’une réunion des ministres de l’Intérieur le 12 mai 2011 à Bruxelles, avant d’être entérinées le 24 juin à l’occasion d’un sommet des chefs d’Etats et de gouvernement de l’UE, supposent la modification vraisemblable des accords de Schengen et donc l’accord des Etats membres, à la majorité qualifiée, sur la base d’une proposition législative de la Commission, en codécision avec le Parlement européen…
En tout état de cause, ce succès apparent de la France cache une victoire à la Pyrrhus, car les véritables enjeux se situent en vérité sur un autre registre, autrement plus important.
Jusqu’à peu, suivant une lecture littérale des accords de Schengen (article 2 § 2 de la convention d’application), le déclenchement de la clause de sauvegarde par un Etat n’imposait pour celui-ci que l’obligation de consulter les autres Etas membres, sans autre formalité à observer : en d’autres termes, son initiative n’était soumise à l’approbation ni des autres Etats membres, ni des institutions de Bruxelles.
Ce mécanisme intergouvernemental est désormais clairement battu en brèche depuis l’entrée en vigueur, le 1er décembre 2009, du traité de Lisbonne qui communautarise entièrement les politiques des Etats en matière d’asile et d’immigration, notamment en intégrant « l’acquis de Schengen » (Protocole 19 annexé au traité de Lisbonne). Afin d’ « offrir aux citoyens de l’Union un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures » (Préambule du Protocole), les Etats membres « sont autorisés à instaurer entre eux une coopération renforcée » qui est « conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l’Union européenne et dans le respect des dispositions pertinente des traités » (article 1 du Protocole) : autrement dit, dans la hiérarchie des normes européennes, les dispositions du traité de Lisbonne doivent primer sur celles des accords de Schengen.
Subrepticement, la donne a donc ainsi entièrement changé pour ceux des Etats qui entendent momentanément rétablir l’exercice de leurs frontières intérieures pour des motifs impérieux : « au cas où l’un des Etats membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des Etats membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen » (article 78 §3 du traité de Lisbonne).
Suivant une logique de nature supranationale, si éreintante pour la souveraineté des Etats, ce sont donc les institutions européennes qui maitrisent à présent l’intégralité du processus : de la Commission européenne qui, en matière d’initiative, détient le droit exclusif de recourir à la clause de sauvegarde, au Parlement, qui doit dorénavant être consulté, en passant par le Conseil européen à qui il appartient, en définitive, de prendre la décision finale à la majorité qualifié, force est d’admettre, dans ce nouveau paysage juridico-politique, né du traité de Lisbonne, que le rôle des Etats est notoirement marginalisé, à quoi s’ajoute désormais le risque pour ces mêmes Etats d’avoir à répondre de leurs actes devant la Cour de justice de Luxembourg. Selon un expert bruxellois, récemment interrogé, l’objectif politique de Bruxelles est bien « …de communautariser les règles et les procédures pour réduire l’arbitraire des Etats, pas pour leur donner plus de liberté d’action » (Le Monde, 6 mai 2011).
Le constat est aujourd’hui sans appel : en matière de contrôle régalien de ses frontières, la France a bien perdu la main. Cette vérité, nul n’ose en rendre compte lucidement à l’égard d’un peuple français que l’on ne cesse de mépriser ouvertement ; scellant, de la majorité présidentielle au Parti socialiste, un pacte secret, celui de la dissimulation tactique, chacun s’emploie, en esquivant le véritable débat, à entretenir durablement, avec force palinodies, l’illusion d’un volontarisme politique qui n’est plus de mise, en ce domaine comme en beaucoup d’autres.
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Pas plus qu’elle ne dispose des moyens réels de son ambition affichée, lorsque le chef de l’Etat Sarkozy prétend vouloir en son nom suspendre les accords de Schengen, la France ne peut aspirer, en étant si peu maîtresse d’une souveraineté juridique qui lui échappe chaque jour un peu plus, à contrôler strictement son immigration légale, économique aussi bien que familiale. Mais au vrai, Nicolas Sarkozy le veut-il vraiment ?
Bien qu’il se soit engagé, au nom du gouvernement, à faire passer le nombre de titres de séjour délivrés annuellement pour motif économique de 30.000 (en 2010) à 20.000, Claude Guéant n’a pas pour autant été suivi par Bercy. Alors que la France parvient moins que jamais à juguler un chômage massif qui demeure endémique, le ministre de l’Economie n’a pas hésité à prendre le contrepied des déclarations de l’hôte de la place Beauvau : "Dans le long terme, on aura besoin de main d'œuvre, on aura besoin d'effectifs salariés formés", a déclaré Christine Lagarde. "En ce qui concerne l'immigration qui est légale, évidemment, il faut qu’elle soit protégée et sécurisée ", a-t-elle ajouté ! Des propos que ne renierait en rien Laurence Parisot, présidente du MEDEF, que l’on sait partisane, suivant un dessein étroitement mercantile, d’une politique de dérégulation du marché du travail et d’ouverture totale des frontières…
" Paris veut faciliter la venue de travailleurs tunisiens" : pendant que les forces de l’ordre multiplient partout en France les interpellations de ressortissants tunisiens en situation irrégulière, un quotidien du soir nous apprend que le ministère de l’intérieur s’apprête à faciliter les procédures administratives permettant la venue de quotas de travailleurs tunisiens, en réactivant un accord bilatéral signé en 2008 (Le Monde, 2 mai 2011). Sait-on que la France est liée à une quinzaine d’accords comparables avec nombre de pays, du Gabon, au Cameroun, en passant par le Sénégal, accords qu’il lui faudra tôt ou tard pareillement honorer ?
Du (double) discours aux actes….
A l’aune de ces réalités européennes, si contraignantes, qu’en est-il des ambitions affichées par le gouvernement français de réduire significativement, en matière d’immigration légale, le poids du regroupement familial ? Certes, avec 15.000 personnes accueillies en France en 2010, pour motif familial, la France a enregistré une diminution de 10% de l'immigration légale en cinq ans (2005-2010), qui trouve certainement son explication dans le durcissement des conditions d’accès au regroupement familial consécutif à l’adoption de la loi Hortefeux en 2007 : depuis cette réforme en effet, tout candidat au bénéfice du regroupement familial doit notamment pouvoir justifier de rigoureuses conditions d’accueil et se soumettre à une "évaluation de son degré de connaissance de la langue et des valeurs de la République".
Mais peut-on prétendre vouloir aller plus loin, en imposant davantage de restrictions, comme le laisse entendre Claude Guéant ? Entravé dans sa liberté normative par une légalité nationale et surtout internationale pesante, les marges de manœuvres du législateur français paraissent bien étroites en ce domaine; elles demeurent d’autant plus illusoires en vérité que le Parlement, autant que le Gouvernement, se savent pris en défaut à l’intérieur de nos frontières par des juges qui, simultanément, rendent en pratique de moins en moins justice au nom du peuple français, primauté du droit européen oblige.
Si, au for interne, le droit déjà reconnu à l’étranger à mener une vie familiale est un principe légitime à valeur constitutionnel « qui comporte en particulier la faculté pour les étrangers de faire venir auprès d’eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs… » (Conseil Constitutionnel, 13 août 1993), la France n’en demeure pas moins embarrassée, à l’échelle internationale, par des obligations conventionnelles qui consacrent l’existence d’un droit au maintien de l’unité de la famille et qui lui interdisent dès lors de légiférer comme bon lui semble. L’Organisation des Nations Unies est passée par là et avec elle son cortège de normes, dont la valeur contraignante est certes inégale : convention de Genève du 28 juillet 1951 ; convention internationale des droits de l’enfant du 26 janvier 1990 ; convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles du 1er juillet 2003. Plus redoutable à l’égard des Etats européens, car soumis notamment à la surveillance tatillonne de la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg, la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : signée le 4 novembre 1954 sous l’égide du Conseil de l’Europe, elle reconnait à « toute personne (le) droit au respect de sa vie privée.. » (article 8). En matière de regroupement familial, la France se voit d’autant plus obligée d’évaluer continuellement les conséquences de ses pratiques et de sa législation à l’aune de cette convention qu’elle se sait soumise à une vigilance méticuleuse de juges qui, à Strasbourg, ne craignent pas de la rappeler à l’ordre lorsqu’ils estiment, dans les cas qui leur sont soumis, que notre pays n’a pas pris les mesures tendant à faciliter la réunion de la famille.
Œuvrant pareillement, l’Union européenne n’encadre pas moins les marges de manœuvres des Etats en édictant en ce domaine des règles communes qui sont soumises à l’interprétation de la Cour de Justice de Luxembourg, qui n’hésite pas à le faire dans un sens favorable aux migrants : au vu notamment de la directive relative au droit au regroupement familial du 22 septembre 2003, les Etats membres se doivent ainsi de prendre en considération l’intérêt supérieur de l’enfant et les liens familiaux, lors de l’examen des demandes de regroupement familial (CJCE 3/06/2006) et s‘obligent, par ailleurs, à ne pas ériger la condition des ressources minimales requises comme un frein au regroupement familial (CJCE 4/03/2010).
A force d’empiler à l’infini, ces dernières décennies, des accords internationaux dont les conséquences normatives et juridictionnelles sont si peu évaluées à l’intérieur de nos frontières, les gouvernements successifs de notre pays, de droite comme de gauche, même s’ils demeurent animés sans doute des meilleures intentions du monde, n’ignorent évidemment pas qu’ils enchaînent secrètement la France à un socle d’obligations conventionnelles considérables dont elle ne pourra que difficilement se défaire : l’entreprise est délibérée et elle est donc condamnable en soi dès lors que de pareils enjeux, difficilement discernables d’emblée, ne sont jamais soumis au débat public.
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Les revers judiciaires se succèdent dernièrement à un rythme inédit et l’actualité apporte quotidiennement la démonstration alarmante de la faillite manifeste des ambitions présidentielles en matière de contrôle et de maîtrise de l’immigration. Durant le week-end du 1er mai, quarante ressortissants tunisiens comparaissaient devant le Juge des libertés et de la Détention de Marseille : ils ont tous été pareillement libérés en raison d’irrégularités de procédure commises, lors de leurs arrestations, par des forces de l’ordre de moins en moins en mesure de maîtriser les subtilités éprouvantes d’une réglementation qui s’apparente davantage à un parcours du combattant et tout laisse à penser, en de semblables circonstances, que d’autres migrants sauront à l’avenir exploiter à plein les failles d’un procédure pénale opaque, minée tant et plus par un droit européen toujours plus impénétrable. Dans le même ordre d’idées, n’a-t-on pas vu la Cour de Justice de Luxembourg condamner, le 28 avril 2011, la « réglementation d’un Etat membre (…) prévoyant l’infliction d’une peine d’emprisonnement à un ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier pour le seul motif que celui-ci demeure, en violation d’un ordre de quitter le territoire (..) sur ledit territoire sans motif justifié ». D’application immédiate, cette décision retentissante, qui s’appuie sur la « directive retour », en vigueur depuis le 13 janvier 2009, invalide ni plus ni moins la réglementation française qui, depuis 1938, punissait à une peine de trois ans d’emprisonnement le clandestin condamné pour s’être soustrait à un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière : à la clé de ce déroutant imbroglio juridique, plusieurs dizaines de milliers d’étrangers, incarcérés ou en passe de l’être, pourront demain trouver avantage à se prévaloir de cette jurisprudence européenne qui met un terme à la pénalisation du séjour irrégulier…
Qui peut croire encore à présent en l’exemplarité du modèle européen, qui apparaît de moins en moins comme « Un petit coin de paradis », abusivement vanté par Alain Minc dans son dernier essai ? Avec la dépossession de ses pouvoirs normatifs et judiciaires par des institutions supranationales dont les décisions envahissantes s’imposent d’autorité à notre pays, une formidable mutation s’opère sous nos yeux, laquelle dépouille chaque jour davantage la France de ses attributs de souveraineté. Nos compatriotes ne peuvent assurément consentir à cette douloureuse métamorphose de leur univers quotidien, patiemment construit au fil des siècles, sans réagir tôt ou tard.
A l’approche de l’échéance présidentielle, une seule question doit donc dominer le débat politique actuel : en subissant si fortement une construction européenne qui s’édifie clandestinement suivant une logique supranationale, les Français peuvent-ils être contraints d’accepter à leurs corps défendant un modèle de civilisation qu’ils n’auraient pas authentiquement choisi en conscience ?
N’appartient-il pas conséquemment à celles et à ceux qui vont présenter sous peu leurs candidatures aux suffrages des Français, autant qu’aux formations politiques appelées à les soutenir lors de cette compétition présidentielle, de livrer avec sincérité à nos compatriotes les clés de ce débat capital ?
Karim Ouchikh.
le 8 mai 2011
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